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    呼市財務代理研究國有企業審計法律解析

    作者:admin 發布日期:2018-11-8 關注次數: 二維碼分享
    呼市財務代理研究國有企業審計是國家審計的重要組成部分,在提高國有企業經濟效益、推動公司制改革、完善法人治理結構、保障國有資產交易等方面發揮審計“免疫系統”功能。國有企業改制、國有資產交易、國有企業對外投資方面的審計著重于國有資產清產核資與計量,本文著重分析國有企業治理層面的經濟責任審計、財務決算審計及內部審計。

    一、國有企業審計法律法規演變

    1994年《審計法》(2016年修正)第二十條、二十一條規定,審計機關對國有企業、國有資本占控股地位或主導地位的企業的資產、負債、損益進行審計監督。第二十五條規定,審計機關對國有及國有控股企業主要負責人在任職期間對本單位的財務收支以及有關經濟活動應負經濟責任的履行情況進行審計監督。

    順應建立責任政府、加強企業領導人員監督的要求,中辦、國辦于1999年出臺了《國有企業及國有控股企業領導人員任期經濟責任暫行規定》及其實施細則,國有企業審計從以查錯糾弊為主的傳統財務收支審計,逐步轉向以資產負債損益的真實性審計為基礎,以經濟責任審計為重點,以“摸家底、揭問題、促發展”為主線的路子,圍繞企業會計信息、重大經濟決策、內部管理和遵守財經法規等,客觀評價國有企業領導人員任期經濟責任,促進企業加強和改善經營管理,保障國有資產保值增值。

    2010年頒布的《黨政主要領導和國有企業領導人員經濟責任審計規定》對經濟責任審計的范圍、程序、重點和內容、結果運用等進行了詳細規定,重點審計企業財務收支的真實、合法和效益情況,有關內部控制制度的建立和執行情況,履行國有資產出資人經濟管理和監督職責情況。之后,按照《黨政主要領導和國有企業領導人員經濟責任審計規定實施細則》(簡稱“《實施細則》”)要求,重點審計國有企業領導人員貫徹執行黨和國家有關經濟方針政策和決策部署,遵守有關法律法規和財經紀律,企業發展戰略制定和執行,有關目標責任完成,重大經濟決策,企業財務收支的真實、合法和效益,國有資本保值增值和收益上繳,重要項目的投資、建設、管理及效益,企業法人治理結構的健全和運轉,履行有關黨風廉政建設第一責任人職責,以往審計中發現問題的整改等情況。

    呼市財務代理了解到自十八大以來,《中共中央、國務院關于深化國有企業改革的指導意見》、《中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發〈關于完善審計制度若干重大問題的框架意見〉及相關配套文件的通知》、《國務院關于加強審計工作的意見》明確要求,“完善審計制度,對公共資金、國有資產、國有資源和領導干部履行經濟責任情況實行審計全覆蓋”,“對國有企業國有資本和企業領導人員履行經濟責任情況實行審計全覆蓋”,“健全國有資本審計監督體系和制度,實行企業國有資產審計監督全覆蓋,建立對企業國有資本的經常性審計制度”,“審計機關要依法對……國有企業法定代表人,以及實際行使相應職權的企業領導人員履行經濟責任情況進行審計”。

    2017年3月,《關于深化國有企業和國有資本審計監督的若干意見》(簡稱“《若干意見》”)的頒布體現出黨中央、國務院對審計工作的高度重視,對審計機關提出新要求。

    二、國有企業審計體系及形態

    (一)側重于經濟責任審計的外部審計

    經濟責任審計是出資人對出資企業主要負責人任期內履行經濟責任等情況開展的專項審計?!镀髽I國有資產法》第二十八條規定:國有獨資企業、國有獨資公司和國有資本控股公司的主要負責人,應當接受依法進行的任期經濟責任審計。

    1、審計對象

    《實施細則》規定國有企業領導人員經濟責任審計的對象包括國有和國有資本占控股地位或者主導地位的企業的法定代表人。根據黨委和政府、干部管理監督部門的要求,審計機關可以對上述企業中不擔任法定代表人但實際行使相應職權的董事長、總經理、黨委書記等企業主要領導人員進行經濟責任審計。部門、單位(含垂直管理系統)內部管理領導干部的經濟責任審計,由部門、單位負責組織實施。被審計領導干部以外的其他人員對有關問題應當承擔的責任,審計機關可以以適當方式向干部管理監督部門等提供相關情況。

    中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于完善審計制度若干重大問題的框架意見》及相關配套文件的通知(簡稱“《通知》”)規定審計對象包括國有企業法定代表人,以及實際行使相應職權的企業領導人員。

    《若干意見》則指出,國有企業及國有資本的具體審計對象包括:一是國有獨資企業;二是國有資本占企業資本總額50%以上的企業,以及國有資本占企業資本總額比例不足50%,但是國有資產投資主體實質上擁有控制權的企業;三是國有企業領導人員履行經濟責任情況;四是國有資產相關監管機構。

    因此,對領導人員經濟責任審計的范圍包括國有資本占企業資本總額50%以上的企業,以及國有資本占企業資本總額比例不足50%,但是國有資產投資主體實質上擁有控制權的企業的領導人員及實際行使相應職權的企業領導人員。

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    2、審計的方法、依據和頻率


    (1)審計方法

    《實施細則》規定,審計評價可以綜合運用多種方法,包括進行縱向和橫向的業績比較、運用與領導干部履行經濟責任有關的指標量化分析、將領導干部履行經濟責任的行為或事項置于相關經濟社會環境中加以分析等。

    (2)審計依據

    審計評價的依據一般包括:

    1)法律、法規、規章和規范性文件,中國共產黨黨內法規和規范性文件;

    2)各級人民代表大會審議通過的政府工作報告、年度國民經濟和社會發展計劃報告、年度財政預算報告等;

    3)中央和地方黨委、政府有關經濟方針政策和決策部署;

    4)有關發展規劃、年度計劃和責任制考核目標;

    5)領導干部所在單位的“三定”規定和有關領導的職責分工文件,有關會議記錄、紀要、決議和決定,有關預算、決算和合同,有關內部管理制度和績效目標;

    6)國家統一的財政財務管理制度;

    7)國家和行業的有關標準;

    8)有關職能部門、主管部門發布或者認可的統計數據、考核結果和評價意見;

    9)專業機構的意見;

    10)公認的業務慣例或者良好實務;

    11)其他依據。

    (3)審計頻率

    《通知》規定,對重點部門、單位要每年審計,其他審計對象1個周期內至少審計1次,對重點地區、部門、單位以及關鍵崗位的領導干部任期內至少審計1次,對重大政策措施、重大投資項目、重點專項資金和重大突發事件開展跟蹤審計。

    3、審計內容

    對國有企業領導經濟責任審計分為直接責任、主管責任及領導責任?!度舾梢庖姟诽貏e強調,審計內容包括貫徹落實“三重一大”決策制度情況,應當堅持客觀求實,正確把握改革發展中出現的新情況新問題,審慎區分無意過失與明知故犯、工作失誤與失職瀆職、探索實踐與以權謀私,客觀作出結論和處理。

    (1)直接責任

    直接責任具體包括以下情形:

    1)本人或者與他人共同違反有關法律法規、國家有關規定、單位內部管理規定的;

    2)授意、指使、強令、縱容、包庇下屬人員違反有關法律法規、國家有關規定和單位內部管理規定的;

    3)未經民主決策、相關會議討論或者文件傳簽等規定的程序,直接決定、批準、組織實施重大經濟事項,并造成國家利益重大損失、公共資金或國有資產(資源)嚴重損失浪費、生態環境嚴重破壞以及嚴重損害公共利益等后果的;

    4)主持相關會議討論或者以文件傳簽等其他方式研究,在多數人不同意的情況下,直接決定、批準、組織實施重大經濟事項,由于決策不當或者決策失誤造成國家利益重大損失、公共資金或國有資產(資源)嚴重損失浪費、生態環境嚴重破壞以及嚴重損害公共利益等后果的;

    5)對有關法律法規和文件制度規定的被審計領導干部作為第一責任人(負總責)的事項、簽訂的有關目標責任事項或者應當履行的其他重要職責,由于授權(委托)其他領導干部決策且決策不當或者決策失誤造成國家利益重大損失、公共資金或國有資產(資源)嚴重損失浪費、生態環境嚴重破壞以及嚴重損害公共利益等后果的;

    6)其他失職、瀆職或者應當承擔直接責任的。

    (2)主管責任

    被審計領導干部主管責任具體包括以下情形:

    1)除直接責任外,領導干部對其直接分管或者主管的工作,不履行或者不正確履行經濟責任的;

    2)除直接責任外,主持相關會議討論或者以文件傳簽等其他方式研究,并且在多數人同意的情況下,決定、批準、組織實施重大經濟事項,由于決策不當或者決策失誤造成國家利益損失、公共資金或國有資產(資源)損失浪費、生態環境破壞以及損害公共利益等后果的;

    3)疏于監管,致使所管轄地區、分管部門和單位發生重大違紀違法問題或者造成重大損失浪費等后果的;

    4)其他應當承擔主管責任的情形。

    (3)領導責任

    領導責任是指除直接責任和主管責任外,被審計領導干部對其職責范圍內不履行或者不正確履行經濟責任的其他行為應當承擔的責任。

    審計完成后,審計機構出具《經濟責任審計報告》,并在《經濟責任審計報告》基礎上精簡提煉《審計結果報告》提交干部管理監督部門反映審計結果。


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    (二)側重于財務審計的內部審計

    1、審計委員會及職責

    國有企業內部審計是指企業內部審計機構依據國家有關法律法規、財務會計制度和企業內部管理規定,對本企業及子企業(單位)財務收支、財務預算、財務決算、資產質量、經營績效,以及建設項目或者有關經濟活動的真實性、合法性和效益性進行監督和評價工作。

    參照《中央企業內部審計管理暫行辦法》(國務院國資委令第8號),河南省政府國資委于2004年制定《河南省省屬企業內部審計暫行辦法》(簡稱“《暫行辦法》”)。

    (1)組成

    《暫行辦法》規定,國有控股公司和國有獨資公司,應當依據完善公司治理結構和完備內部控制機制的要求,在董事會下設立獨立的審計委員會。企業審計委員會成員應當由熟悉企業財務、會計和審計等方面專業知識并具備相應業務能力的董事組成,其中主任委員應當由外部董事擔任。

    未建立董事會的國有獨資公司及國有獨資企業,應當按照加強財務監督和完善內部控制機制的要求,依據國家的有關規定,加強內部審計工作的組織領導,明確工作責任,強化企業內部審計工作,做好內部審計機構與內部監察(紀檢)、財務、人事等有關部門的協調工作。

    (2)職責

    審計委員會應當履行以下主要職責:

    1)審議企業年度內部審計工作計劃;

    2)監督企業內部審計質量與財務信息披露;

    3)監督企業內部審計機構負責人的任免,提出有關意見;

    4)監督企業社會中介審計等機構的聘用、更換和報酬支付;

    5)審查企業內部控制程序的有效性,并接受有關方面的投訴;

    6)其他重要審計事項。

    2、內部審計機構

    (1)與審計委員會的關系

    企業內部審計機構依據國家有關規定開展內部審計工作;直接對企業董事會(或主要負責人)負責;設立審計委員會的企業,內部審計機構應當接受審計委員會的監督和指導。企業所屬子企業應當按照有關規定設立相應的內部審計機構,尚不具備條件的應當設立專職審計人員。

    (2)內部審計機構職責

    企業內部審計機構應當履行以下主要職責:

    1)制定企業內部審計工作制度,編制企業年度內部審計工作計劃;

    2)按企業內部分工組織或參與組織企業年度財務決算的審計工作,并對企業年度財務決算的審計質量進行監督;

    3)對國家法律法規規定不適宜或者未規定須由社會中介機構進行年度財務決算審計的有關內容組織進行內部審計;

    4)對本企業及其子企業的財務收支、財務預算、財務決算、資產質量、經營績效以及其他有關的經濟活動進行審計監督;

    5)組織對企業主要業務部門負責人和子企業的負責人進行任期或定期經濟責任審計;

    6)組織對發生重大財務異常情況的子企業進行專項經濟責任審計工作;

    7)對本企業及其子企業的基建工程和重大技術改造、大修等的立項、概(預)算、決算和竣工交付使用進行審計監督;

    8)對本企業及其子企業的物資(勞務)采購、產品銷售、工程招標、對外投資及風險控制等經濟活動和重要的經濟合同等進行審計監督;

    9)對本企業及其子企業內部控制系統的健全性、合理性和有效性進行檢查、評價和意見反饋,對企業有關業務的經營風險進行評估和意見反饋;

    10)對本企業及其子企業的經營績效及有關經濟活動進行監督與評價;

    11)對本企業年度工資總額來源、使用和結算情況進行檢查;

    12)其他事項。

    (3)事項報告

    企業內部審計機構應當每年向本企業董事會(或主要負責人)和審計委員會提交內部審計工作總結報告。企業內部審計機構對企業年度內部審計工作計劃和工作總結報告及重要子企業負責人及企業財務部門負責人的經濟責任審計報告應當報省國資委備案。

    企業內部審計工作中發現的重大違法違紀問題、重大資產損失情況、重大經濟案件及重大經營風險等,應向省政府國資委報送專項報告。

    根據出資人財務監督工作需要,企業內部審計機構按照省政府國資委有關工作要求,對企業及其子企業發生重大財務異常等情況組織進行的專項經濟責任審計,應當向省政府國資委提交審計報告。

    3、財務決策審計

    財務決算審計,是指國有企業委托具有資質條件的會計師事務所及注冊會計師,以國家財務會計制度為依據,對企業編制的年度財務決算報告及經濟活動進行審查并發表獨立審計意見的監督活動。


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    參照《中央企業財務決算審計工作規則》,河南省政府國資委于2004年出臺《河南省省屬企業財務決算工作規則》(簡稱“《工作規則》”)。

    (1)委托會計師事務所的特殊性

    除會計師事務所應當具備審計資質,與被審計企業不存在關聯關系或利害關系等一般性要求外,國有企業委托會計師事務所還應遵循特殊規定。

    1)委托數量

    企業年度財務決算審計工作,原則上統一委托1家會計師事務所承辦;對于所屬子企業分布地域較廣的,可由企業總部委托多家會計師事務所共同承辦(一般不超過3家)。

    委托多家會計師事務所共同承辦年度財務決算審計業務的,應當明確由承辦企業總部審計業務的會計師事務所擔任主審會計師事務所。主審會計師事務所承擔的審計業務量一般不得低于50%(特殊情形企業另行規定),同時負責企業全部審計工作的組織、質量控制及集團合并報表的審計,并對出具的該企業年度財務決算審計報告負責。

    2)委托年限

    企業委托的會計師事務所應當連續承擔不少于2年的企業年度財務決算審計業務,因特殊情形需變更會計師事務所的,應當將變更原因及重新委托的會計師事務所有關情況及時報省政府國資委同意。

    被更換會計師事務所對變更有異議的,可以向省政府國資委提交陳述報告。

    同一會計師事務所承辦企業年度財務決算審計業務不應連續超過5年。

    (2)審計事項

    會計師事務所及注冊會計師應當關注與披露企業實際發生的各項經濟業務是否按照國家統一的財務會計制度規定予以確認、計量和登記,會計核算方法和會計政策是否符合國家財務會計制度規定。具體披露內容應當包括:

    1)采用的會計核算方法和會計政策是否正確,年度間是否一致,發生變更是否經過核準或者備案;

    2)資產、負債和所有者權益的確認標準和計量方法是否準確;

    3)固定資產主要類型及計提折舊情況,在建工程項目及結算情況;

    4)各種資產損失情況及處理辦法;

    5)各項減值準備的計提方法、變更情況及減值準備轉回情況;

    6)企業從事高風險投資經營情況,如證券買賣、期貨交易、房地產開發等業務占用資金和效益情況;

    7)財產抵押、對外擔保、未決訴訟等或有事項,是否如實在年度財務決算中予以反映;

    8)財務成果的核算是否真實、完整,影響企業財務經營成果的各種因素是否合理及其金額;

    9)所有者權益增減變動因素是否真實可靠。

    會計師事務所及注冊會計師在審計過程中發現企業內部會計控制制度存在重大缺陷的,應當予以披露,并按照要求出具管理建議書。


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    呼市財務代理總結

    除國有資產交易環節對國有資產價值涉及的財務審計外,國有企業運營層面存在以經濟責任審計為價值追求的外部審計及以財務審計為核心的內部審計,各類審計方式從微觀、宏觀、內部、外部多角度對公共資金、國有資產、國有資源和領導干部履行經濟責任情況實行審計全覆蓋。

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